国外典型林业公私伙伴关系(PPP)项目经验借鉴

利来国际最老牌的-网站首页 /2019-02-28来源:《林业知识服务》微信公众号
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  摘要:公私伙伴关系(PPP)可以提高公共产品和服务的供给效率,促进经济增长。近年来我国林业PPP快速发展,但总体仍处于起步阶段。相比之下,国外林业PPP合作渐趋成熟,在融资模式、重点领域、资本范围、制度规范方面的探索值得我国学习借鉴。文中通过分析国外林业PPP具体案例,总结归纳出其成功经验,包括明确的政府指导方针、完善的政策法律体系、合理的利益分配、良好的社会诚信体系以及关注当地发展;建议我国加大开放力度,提升PPP项目吸引力,开展试点示范并总结推广成功经验。

 

  PPP(Public-Private Partnership)的英文字面意思是公私伙伴关系,是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。PPP的核心目标是提升公共品供给效率,主要可分为外包、特许经营和私有化3类合作形式。合作方不限于民营和外资,也包括商业化的国有企业。PPP一般具有3个特点:一是以提升公共品供给效率为一致目标,二是利益共享,三是风险共担。

  PPP既可以克服公有公营效率低下的弱点,又可以克服私有私营企业利益至上的弊端,因而被作为政府治理的新主张、新取向、新策略在全球范围内得到了快速的发展。PPP是一种促进公共部门提高效率的管理模式,而不仅仅是一种合资形式,更不是单纯的融资工具。

  近年来国外林业领域PPP蓬勃发展,积累了一定的成功经验。相比之下,我国林业PPP则处于起步阶段,但林业作为我国生态文明建设领域公共产品和服务提供的主阵地,大力推进和提升PPP水平对于推进生态文明建设、促进经济社会发展和全面建成小康社会具有重大意义。本文拟介绍国外林业PPP发展概况,剖析国外林业领域PPP合作的典型案例,归纳总结成功经验,探究其对我国林业PPP发展的启示。

  1 国外林业PPP发展概况

  林业领域PPP合作在世界各国的发展差异较大,其中英国、美国和澳大利亚较为系统和领先,而其他大部分国家针对公共投资采取PPP 模式的比重不高。目前国际上采取使用者付费方式的PPP项目比重较高。其原因是该类项目财政压力较小且项目规划定价机制较为健全,采用PPP 模式更易获得成功。

  经过20多年的迅速发展,美国林业领域PPP的合作模式与其他国家相比较为成熟先进。美国林务局是林业领域PPP的主要政府代表方,目前拥有包括可口可乐、迪士尼、谷歌、优步等公司在内的近80个合作伙伴。2010年,林务局与上述伙伴签订了8000余项协议,伙伴直接投入5.33亿美元,约占林务局年度预算的10%。上述合作不仅有效促进了美国林业的发展和生态环境的改善,同时增进了林业工作者的信息共享和在技能提升方面的交流。

  1.1 城市林业PPP发展实践

  近年来,美国的一些主要城市如纽约、洛杉矶、芝加哥等均利用PPP模式开展了“种植一百万棵树”(One Million Trees)项目,取得了较好成效。该项目主要是在城市中打造以行道树为主的城市森林景观,对城市森林实行可持续经营和管理,全面考虑了城市人工林的树种选择、种类配置、造林方式、后期管护等技术要求,提高了城市森林质量,增加了城市的生态、社会和经济效益。

  该项目的PPP模式参与主体较多,公共部门包括有市长办公室、林业局、水电局、环境事务局、公园娱乐管理局、社区重建局、港务局以及州政府等,私营部门包括有私营企业、非盈利组织和社区居民等。由于有来自不同层面的众多参与者,政府在PPP项目中的协调和监管作用变得尤为重要。

  该PPP项目于2010年开始运营,总体来看,在缓解市政财政预算压力的同时扩大了城市森林面积,增加了森林覆盖率。其成功要点包括民选官员的正确领导、明确的任务分配、多样化的种植模式、居民赋权和可靠的资金来源等,其中参与PPP项目的各利益相关方之间的协同合作至关重要。市政公共部门提供多样化的城市植物和资金保障也非常关键。另外,通过植树获得碳信用额度,资金来自空气质量受益区的赠款和由市长设立的私人基金会,弥补了运行期间的部分资金缺口。尽管该项目总体来看较为成功,但也面临一系列问题,主要包括缺乏具体可行的实施方案、市政预算的限制、缺乏有效的经济激励措施与透明的公共参与机制以及合作与协调机制不健全等。为此需要进一步健全PPP制度,规范程序。

  美国之外的国家也在城市林业PPP上进行了一些探索。在智利,一些公司甚至为整个公园提供资金和直接进行管理;在巴西,公司通过公开投标签订城市植树契约,获得合同的公司通过销售小广告位点为植树活动获得资金和利润,政府的唯一项目成本是按照合同进行监督检查。其他PPP筹资方式还包括通过植树、养鱼和养蜂来获得维持公园运营的费用以及拍卖公园产品(如可持续收获的草本植物以及入园收费)等,通过免除或减少地税要求受益方将部分资金投入到城市森林管护中,以现金等方式对城市树木种植进行慈善捐赠,公司提供捐赠以换取产品的广告宣传,制定法律确保分配一定比例的土地给房地产开发人员用于绿化,以及通过固碳项目向城市森林提供资金支持等。

  1.2 农林复合经营产业PPP发展实践

  PPP模式还被一些国家成功地运用到农林复合经营产业发展之中,例如利用PPP合作模式促进可可农林复合产业的持续发展。随着可可产业在经济、环境及社会方面的效益日益凸显,参与整个可可产业链各利益相关方之间的协同合作是确保可可产业可持续发展的关键。目前的可可产业PPP合作模式使得可可产业链得到完善和升级。通过对政府公共部门、私营部门、非政府组织、社区组织和农民个体种植户责权利的明确界定,各个参与方相互密切合作,最终均从可可产业链的可持续发展中受益良多。可可产业PPP合作模式以可可的生产为起点,延伸至整个产供销链条,涉及跨越多个部门和系统的利益主体。由于各方协作配合建立了一个完整的协同体系,有效提升可可供应链的各个环节,不仅保证了可可豆生产的可持续发展,还保证了当地市场经济的可持续发展。

  PPP模式在非洲当地被用于阿兰藤黄农林复合体系的产业培育发展。阿兰藤黄是非洲的本土物种,常用作食用油、药物和木材来源。近年来,人们发现阿兰藤黄油可用于制造人造黄油。目前阿兰藤黄油的需求量平均每年超过20万t,远非野外资源所能满足。2009年,非洲诺维拉计划启动,运用PPP模式培育阿兰藤黄,建立完整的产业供应链,同时鼓励小农场主在各自的农场栽培这种树木。数十万计的农场主从中获益,当地生物多样性显著增加,环境也得到明显改善。

  非洲许多欠发达地区的土壤肥力下降严重,持续砍伐导致森林遭到大面积破坏。采用PPP模式开展农林复合产业经营不仅可以满足农民基本的生活资源需求,同时还可改善当地群众的生计。另外,农田植树减少了当地民众对天然林的利用压力,提高了小农场主的自我恢复能力。尤其是种植那些诸如阿兰藤黄类的乡土植物意义十分重大。目前,喀麦隆、肯尼亚和马拉维正在大量开展该项工作,已完成多批次参与式能力建设培训。

  为进一步保护森林资源,提高当地社区的收入和生计,还可以利用PPP模式加强对当地森林及相关有机产品的认证。例如,政府部门通过引入跨国公司、非政府机构和私营投资者生产得到认证的环境友好型、可持续发展型的森林有机产品,促进对当地森林及环境的保护。当地政府将监督私营部门和生产者执行下述规定:限制在森林有机产品生产过程中使用化肥农药,保护森林中的濒危和脆弱物种及其相应生境,加强本地群落栖息地维护,分享因森林产生的利益以及尊重当地人的权利。为了确保各利益相关者特别是土著居民和当地社区的权益,需要加强各方的责任分担、协同配合以及履责承诺,并采用综合生态系统的管理办法建立可施行的合规机制。

  2 国外林业PPP项目案例解析

  2.1美国自然保护项目

  美国的自然保护计划(Conservation Reserve Program,以下简称CRP)是一个非常成功的PPP案例,与我国的退耕还林工程非常相似,由美国农业部农场管理局负责,提供10~15年的补助以激励土地所有者退耕,通过恢复植被等方式改善环境卫生和质量,从而达到生态恢复和收入补偿的目的。实施CRP的土地类型包括河岸带、洪泛平原湿地、侵蚀强度大的土地以及蜜蜂栖息地等。截至2016年,已有979.37万hm2(2420万英亩)土地被纳入CRP合同。CRP项目已实施近30年,有效解决了补助到期后既得生态效果难以维系的问题。其具体经验可概括为4个方面。

  一是运营模式先进。为实施CRP项目,美国农业部农场管理局在特定时期从农民手中租赁项目用地。CRP项目用地的选定与租赁是在竞争的基础上进行的,同时根据土地的环境效益和成本对地块进行排序。土地租用价格依据环境效益指数的不同而异。该指数考虑了野生动物栖息地的保护利益,减少侵蚀、径流和淋溶后的水质效益,减少侵蚀后的农场效益,持续效益,以及空气质量效益和成本。评定的资格标准还要求土地位于国家或州重点地域。

  二是经济学考虑全面。主要做法是基于当地旱地现金租赁价格进行租金和成本分摊,年租金可以达到土地放牧价值的75%。CRP为基础设施建设提供50%的经费援助,例如建造围栏以支持轮牧以及改善草地覆盖率以吸引传粉昆虫等。CRP项目对受到灾害影响的特定森林有专门的紧急应对措施,即紧急森林恢复计划和林木种苗援助计划。紧急森林恢复计划为私有林主提供补偿以恢复因灾害受损的森林,该计划由当地县级机构的工作人员负责实施,专门对因干旱/昆虫危害而受损的森林进行恢复。林木种苗援助计划则向符合条件的植树者提供财政援助以重新种植因自然灾害而失去的树木。资格标准包括:已丧失超过15%的林木的林分;拥有这些树林,但不一定拥有它们下面的土地;必须在接受援助后的12个月内更换受损树木;每户每年获得资助的森林面积不超过202.34hm2(500英亩)。

  三是成功因素多元。该项目建立于30年前,其已经被证明是非常成功的。促成其成功的因素包括:有一套明确的目标;有很强的科学基础与理论依据;有一套明确的标准来确定哪些土地或者利益相关者有资格申请和纳入PPP;具有科学合理并明确规划的预期实践与行动;支付方案公平合理,足以弥补利益相关者的损失;由一个强有力的行政机构进行运营,从联邦政府到州、县以及地方一级机构的工作人员直接与农民或其他利益相关者打交道;拥有非常好的交流工具,其交流主要通过网站、实况报道及当地推广人员的私下联系来进行;有一个可靠的监测程序来收集成功和失败的证据;政府机构和利益相关者之间建立起了长期的信任关系,双方的这种长期信任表明项目是公平合理的。

  四是生态效益显著。仅2015年一年,CRP从农田径流中就减少了2.27亿kg氮和0.45亿kg磷。CRP恢复的湿地和河岸缓冲带超过109.27万hm2,每年减少的水土流失超过2亿t。在私人土地上,CRP吸收固定的二氧化碳比其他任何私有土地项目都多(在过去5年里,每年吸收了4 900万t二氧化碳)。

  2.2 纽约州阿迪朗达克公园PPP项目

  纽约州阿迪朗达克公园PPP项目体现了非营利组织作为客观的、可信赖的当地辅助商及土地管理者所发挥的关键作用。该项目为有资格的纽约土地信托基金提供了竞争性的匹配赠款。自2002年成立以来,已向87个不同的土地信托基金发放了750多笔总计1 490万美元的赠款,撬动了1700万美元的额外资金投入。

  项目主要经验包括:人际关系、熟悉度和信任对PPP的合作成功有至关重要的作用;冲突是不可避免的,因而保持耐心和良好的沟通必不可少;在土地所有者便利的时候对他们进行访问,这对于消除他们对官僚主义的不信任尤为重要;与环境相关的官员需要与其他国家机构的官员建立人际关系,并关心、尊重他们;财政预算、财政控制和法律机构可以对项目的成功产生深远影响;在尊重农民和森林管理者的传统生活方式和经济关切的同时,找到保护农场和森林的景观的方法。

  3 国外林业PPP的成功经验

  国外林业PPP的发展积累了十分宝贵的成功经验,主要包括5个方面。

  1)明确的政府指导方针是PPP发展的重要前提。在传统的公共管理体制中,政府始终是提供公共服务的主体,而PPP为公共产品与公共服务开辟了崭新的途径。在这一过程中,政府仍然要担负起主体职责,而私营部门作为参与者其行为必须服从公共服务的大局。因此,政府必须在确立指导方针、制定规则等方面发挥主体作用,将PPP纳入经济社会发展规划,引导私营部门积极参与公共服务的提供。这也是许多国家发展PPP的普遍做法。

  2)完善的政策法律体系是林业PPP发展的必要保障。PPP的发展涉及到大量的法律制度安排,没有一个完善的政策法律环境私营部门的根本利益就难以保证,必然会影响其参与公共服务的积极性和信心。目前,世界上专门针对PPP进行立法的国家中,既有英国、美国、法国、葡萄牙、希腊、日本、韩国等发达国家,也有巴西、阿根廷等发展中国家。自2014年以来,我国有关指导和规范PPP发展的政策文件已经较多,初步形成了较为完善的制度体系,现在和今后一个时期关键在于严格执行和贯彻实施这些制度体系。

  3)合理的利益分配机制是PPP发展的根本动力。私营部门参与公共产品和服务的供给不仅需要企业有崇高的社会责任和服务意识,更重要的是企业在PPP的实际运用中能够获得应有的经济回报。要建立私营部门能够与公共部门平等协商的合作机制,通过双方平等协商寻求合适的合作领域和利益的平衡点。要有完善的合约机制,通过具有法律效应的合作协议将扶持措施、利益分配、风险分担等固定下来,以便在今后的实施过程中避免纠纷。要建立有效的监督机制,对项目实施进程、所提供服务的质量等进行实时监控,避免由于操作不规范而引起政府、企业以及社会公众等任何一方遭到损害。

  4)良好的社会诚信体系是PPP发展的重要基础。在PPP模式下,政府和私营部门之间的合作必须建立在平等诚信的基础上。私营部门不能不顾服务质量和水平进行恶性价格竞争,政府也不能凭借强势地位人为挤压私营部门的合理利润空间。在因遭遇合同中没有明确的事项而产生争议或者发生难以预测的事件时,双方应遵守诚信原则,通过协商共同解决纠纷。这不仅能够降低交易成本,而且能够化解对抗情绪,从而保证项目的顺利进行并维护公私双方的共同利益。

  5)关注当地发展是PPP发展的重要内容。为社会提供高效、高质的公共服务是推广运用PPP的根本目的。在这一过程中,不仅要考虑政府公共管理部门和私营部门的利益,同时也要考虑到当地发展和居民的利益。特别是在林业生态建设与保护利用领域,几乎所有的项目都将涉及到当地农牧民的利益。因此,在PPP项目设计、建设和运营过程中,要充分听取当地社区居民的意见和建议,尽可能吸纳当地居民参与PPP项目的实施和经营管理,为他们提供劳动就业和创业的机会,只有这样才能得到社会的广泛支持。

  4 对我国林业PPP发展的启示

  基于上述分析,在深入借鉴国外成功经验,吸取其失败教训的基础上,对我国有价值的启示主要有3个方面。

  一是加大改革创新开放力度,促进更多社会资本参与。在国家允许的林业领域推广PPP是加快林业建设的一个重要手段。要加快改革步伐,提升开放合作水平,促进更多社会资本参与进来。对适合社会资本参与的项目,既可采取资本金注入方式,也可采取投资补助、贷款贴息等方式。此外,应合理设定参与资质条件,科学研究制定评标投标标准,积极鼓励各类长期金融资金参与PPP项目,平等对待各类投资主体。

  二是加大工作力度以提升项目吸引力,促进项目落地做实做细。加快推进林业领域PPP项目落地,形成社会资本较快进入的发展态势,为应对经济下行压力发挥应有作用。探索财政资金撬动社会资本参与PPP的有效方式,通过前期费用补助、以奖代补等手段调动积极性。加大业务指导和支持力度,帮助基层林业部门、项目单位解决实施过程中遇到的困难和问题。探索组建专家团队,实行定向辅导。同时,应加大宣传推荐力度。

  三是努力在试点示范项目上总结好经验向全国复制推广。选择一批盈利预期高、规模较大的林业项目开展社会资本参与林业建设合作试点,对其优先采取授予特许经营权、给予投资补助和政府购买服务等方式。试点项目与政府投资项目应享有同等政策待遇。积极探索通过规模化经营和市场化运作方式推进林业林区经济转型发展。在总结试点经验基础上,形成可复制、可推广的经验模式,为向全国推广提供借鉴。

  作者简介:姜喜麟(1979-),男,黑龙江人,高级工程师,研究方向:林业经济与金融政策。

  通信作者:李昌晓(1970-),男,教授,博导,研究方向:生态学。